|
§ 2. Приватизация государственного и муниципального имущества
1. Значение приватизации публичного имущества
Приватизация представляет собой особый способ передачи имущества из публичной в частную собственность, связанный с отчуждением большого количества объектов, находившихся в публичной собственности в силу особенностей организации прежней, огосударствленной экономики. Она является временной, переходной мерой по формированию материальной базы для развития рыночного хозяйства и соответствующего ему нормального, а не урезанного имущественного оборота. Этим, в частности, объясняется отсутствие специальных норм о приватизации в Гражданском кодексе и в других общих актах гражданского законодательства.
Проводимая в России приватизация государственного и муниципального имущества стала одним из главных направлений экономических преобразований, направленных на отказ от господствующей роли государства в экономике. Она преследовала следующие основные цели:
- политическую - появление слоя собственников ("среднего класса");
- экономическую - создание конкурентоспособных товаропроизводителей;
- фискальную - дополнительный источник доходов бюджетов (либо снятие с них части расходов по содержанию, например, жилищного фонда);
- социальную - соблюдение интересов населения (общества) при разделе государственного имущества.
Вряд ли можно говорить об успешном достижении каких-либо из названных целей. Но также весьма неудачными оказались попытки многих новых собственников эффективно управлять полученными объектами, в результате чего возникли идеи о "реприватизации" или даже "частичной национализации" приватизированного имущества (пока наиболее распространившиеся в жилищной сфере).
При этом в ходе раздела "общенародного достояния" из-за непродуманных законодательных решений, нестабильности и внутренней несогласованности нормативных актов о приватизации, преобладания в их составе подзаконных актов появились многочисленные злоупотребления со стороны государственных чиновников, руководителей приватизируемых предприятий и многих приобретателей приватизируемого имущества, породившие дополнительные проблемы. Четко разрешить их с помощью действующего законодательства о приватизации не всегда представляется возможным.
Следует иметь в виду, что заключаемые в ходе приватизации сделки по приобретению в частную собственность приватизируемого имущества являются гражданско-правовыми договорами (чаще всего - договорами купли-продажи, а приобретение "бездокументарных акций" - договором об уступке прав требования) и подпадают под действие общих норм гражданского права <*>. Решение же о приватизации конкретного объекта (недвижимости) следует рассматривать как одну из форм осуществления публичным собственником своего правомочия по распоряжению принадлежащим ему имуществом. Порядок осуществления этого правомочия и установлен специальными нормативными актами о приватизации.
В соответствии со ст. 217 ГК порядок приватизации должен устанавливаться специальными законами, а общие правила о приобретении и прекращении права собственности применяются здесь лишь в той мере, в какой соответствующие отношения не урегулированы указанными законами. Порядок приватизации определяет лишь процедуру (способы) приватизации, но не ее объекты. Последние устанавливают соответствующие публичные собственники, руководствуясь своими интересами и нормативными актами. К сожалению, ранее принятые государственные программы приватизации практически не учитывали прав и интересов государственных и муниципальных собственников.
В 1997 г. был принят и введен в действие новый Закон о приватизации. Однако к этому времени массовая приватизация публичного имущества, прежде всего государственных предприятий, была завершена. Порожденные ею новые правоотношения и споры квалифицируются и разрешаются по нормам ранее действовавшего законодательства о приватизации. Последнее, таким образом, также необходимо учитывать при изучении правового регулирования приватизации.
2. Понятие приватизации публичного имущества
Специфика приватизации проявляется в особенностях субъектного состава складывающихся здесь правоотношений, их объектов и содержания.
В качестве продавца (отчуждателя) приватизируемого имущества должен выступать публичный собственник. По ранее действовавшему закону продавцом приватизируемого имущества могло быть только соответствующее публично-правовое образование в лице комитета по управлению федеральным, иным государственным или муниципальным имуществом, который принимал решение о приватизации конкретного объекта, и фонда соответствующего имущества, который выступал в роли продавца в гражданско-правовой сделке по отчуждению (продаже) конкретного имущества.
В соответствии с п. 2 ст. 7 и ст. 10 Закона о приватизации в качестве продавца федерального имущества теперь будет выступать "специализированное учреждение, которому федеральным правительством предоставлены полномочия на организацию и осуществление такой продажи" и "назначенные им представители", а в качестве продавцов государственного или муниципального имущества - "юридические лица, которым в порядке, определенном органами государственной власти субъектов РФ, предоставлены полномочия на организацию и осуществление такой продажи" либо любые продавцы, "назначенные" органами местного самоуправления (ст. 11). Из этого следует, что в роли продавцов приватизируемого имущества могут выступать как органы публичной власти, так и подобранные ими юридические лица, в том числе коммерческие организации. Такое положение не соответствует существу отношений приватизации и порождает почву для новых злоупотреблений.
В роли покупателей (приобретателей) приватизируемого имущества согласно п. 1 ст. 9 Закона о приватизации могут выступать любые субъекты гражданского права, за исключением юридических лиц, в уставном капитале которых доля публичной собственности превышает 25%. Очевидно, однако, что в этой роли не могут также выступать другие публично-правовые образования, а также многие некоммерческие юридические лица. По ранее действовавшему Закону круг покупателей приватизируемого имущества был более узким. В него входили лишь граждане (включая индивидуальных предпринимателей, в том числе фермеров (крестьян)); акционерные и другие хозяйственные общества, в уставном капитале которых доля участия публично-правовых образований (а также общественных организаций и фондов) не превышала 25% (из их числа были прямо исключены производственные кооперативы); иностранные инвесторы (в число которых входят как физические, так и юридические лица, указанные в ст. 37 Закона об иностранных инвестициях).
В качестве объектов приватизации могут выступать:
1) предприятия и другие имущественные комплексы;
2) здания, сооружения, нежилые помещения, не завершенные строительством объекты;
3) земельные участки;
4) жилые помещения;
5) акции открытых акционерных обществ.
Таким образом, речь идет главным образом об отчуждении находившегося в публичной собственности недвижимого имущества. Движимое имущество переходит из публичной в частную собственность в результате обычных сделок купли-продажи (например, поставки продукции государственных и муниципальных унитарных предприятий) или иных гражданско-правовых сделок по отчуждению, а не в порядке приватизации. Что касается приватизации принадлежащих публично-правовым образованиям акций, то отчуждение этих ценных бумаг свидетельствует о переходе корпоративных или обязательственных, но не вещных прав (тем более что и сами эти акции, как правило, существуют в бездокументарной форме, представляя собой объект не вещных, а обязательственных прав) и должно производиться в особом порядке, установленном для уступки удостоверенных таким способом прав.
Приватизация осуществляется исключительно предусмотренными в законе способами (п. 5 ст. 29 Закона о приватизации). К их числу в соответствии с п. 1 ст. 16 Закона о приватизации относятся:
при приватизации предприятий и других имущественных комплексов -
1) преобразование крупных государственных и муниципальных предприятий в открытые акционерные общества с последующей продажей их акций либо с сохранением за публичным собственником 100% их акций (т.е. создание "компаний одного лица");
2) продажа мелких имущественных комплексов или отдельных объектов недвижимости по конкурсу или на аукционе;
3) выкуп арендованного имущества;
4) внесение относящегося к публичной собственности имущества в качестве вклада в уставные капиталы хозяйственных обществ;
при приватизации жилых помещений - их бесплатная передача в собственность проживающих в них граждан;
при приватизации земли - возмездная или безвозмездная передача в собственность граждан либо юридических лиц земельных участков установленного размера;
при приватизации акций открытых акционерных обществ -
1) продажа на специализированных аукционах;
2) продажа этих акций или их определенной части работникам приватизируемых предприятий;
3) отчуждение владельцам особых государственных или муниципальных ценных бумаг, удостоверяющих право приобретения данных акций (типа именных "опционных свидетельств на покупку акций", являющихся производными ценными бумагами), в соответствии с правилами ст. 24 Закона о приватизации (последний из названных способов приватизации не был известен ранее действовавшему законодательству).
Таким образом, приватизацию можно определить как отчуждение (переход) недвижимого имущества из государственной или муниципальной собственности в частную собственность граждан или определенных юридических лиц в порядке, установленном специальным законодательством, а также переход в указанном порядке к названным лицам принадлежавших публично-правовым образованиям акций открытых акционерных обществ или удостоверенных ими прав.
Приватизацию следует отличать не только от иных (общегражданских) способов отчуждения находящегося в публичной собственности имущества, но и от более узкого понятия разгосударствления. Последнее обычно связывается с переходом имущества государственных (или муниципальных) предприятий в собственность созданных их трудовыми коллективами юридических лиц. По мнению многих экономистов и политиков, это ведет к образованию "коллективной", а не частной собственности (что является очевидным недоразумением, ибо единственным, частным собственником соответствующего имущества и в этом случае становится такое юридическое лицо, а не "трудовой коллектив" и не его отдельные члены). В таком понимании "разгосударствление" по существу является одним из вариантов приватизации.
Другой разновидностью приватизации является коммерциализация государственных и муниципальных предприятий. Под ней обычно понимается выделение из состава таких предприятий или их объединений имущества их структурных подразделений в качестве базы для образования новых юридических лиц - самостоятельных хозяйственных обществ, в том числе созданных работниками этих подразделений. Коммерциализация, т.е. создание коммерческих организаций - хозяйственных обществ на базе имущества торгов, трестов, комбинатов и иных считавшихся "государственными предприятиями" управленческих структур, наиболее широко использовалась в сфере торговли и бытового обслуживания еще до принятия специального законодательства о приватизации <*>. Она стала основной формой "малой приватизации", т.е. приватизации мелких и некоторых средних предприятий <**>.
3. Приватизация предприятий путем их преобразования в акционерные общества
Приватизация крупных и части средних государственных и муниципальных предприятий (со среднесписочной численностью работающих более тысячи человек, а по решению трудовых коллективов - и свыше 200 человек, и с определенной балансовой стоимостью основных фондов) проводилась путем их преобразования в акционерные общества открытого типа в соответствии с ранее действовавшим Законом о приватизации предприятий и Положением о коммерциализации государственных предприятий с одновременным преобразованием в акционерные общества открытого типа <*>. Такое преобразование в соответствии с названными актами осуществлялось следующим образом.
Первоначально рабочая комиссия предприятия, включенного в перечень объектов приватизации в соответствии с программой приватизации, готовила план приватизации и устав будущего акционерного общества (по типовым формам), представляя их затем в соответствующий комитет по управлению имуществом. Последний утверждал эти документы, что считалось решением о приватизации данного предприятия, и представлял устав общества на государственную регистрацию в качестве единственного учредителя. Акционерное общество, возникшее после обычной государственной регистрации, становилось правопреемником государственного или муниципального предприятия (причем никаких специальных передаточных документов не составлялось). После этого комитет по управлению имуществом передавал свои акции (или права требования, зафиксированные в "бездокументарной форме" - в виде записей на счетах) соответствующему фонду по управлению имуществом. Одновременно формировался совет директоров общества и готовилось его первое общее собрание, а трудовой коллектив выбирал один из вариантов льгот по приобретению акций этого общества. В завершение приватизации соответствующий фонд имущества осуществлял продажу акций общества.
По новому Закону составленные предприятием документы считаются заявкой на его приватизацию, которая подается в соответствующий орган по управлению имуществом и затем рассматривается и утверждается государственными органами в порядке, предусмотренном ст. 15 Закона о приватизации. В случае принятия решения о приватизации данного предприятия комиссия по его приватизации создается соответствующим органом по управлению публичным имуществом. Комиссия готовит план приватизации, утверждаемый назначившим ее органом.
Работникам (членам трудовых коллективов) приватизируемых предприятий законодательство о приватизации разрешало приобретать акции таких обществ на льготных условиях.
- Они были вправе безвозмездно получить 25% привилегированных (неголосующих) акций (на сумму не свыше 20 минимальных зарплат на одного работника) и приобрести еще 10% обыкновенных (голосующих) акций на льготных условиях: по закрытой подписке и с рассрочкой оплаты, а также со скидкой 30% от номинальной стоимости (первый вариант).
- Они могли приобрести до 51% обычных акций общества (т.е. заведомо контрольный пакет) преимущественно перед другими приобретателями, однако за полную (номинальную) стоимость (второй вариант).
- Наконец, с согласия членов трудового коллектива группа работников могла создать товарищество (по сути - полное) на срок до одного года, взяв на себя в этот период всю ответственность за деятельность предприятия (в том числе своим имуществом), с тем чтобы по его окончании и выполнении других предусмотренных планом приватизации условий иметь право на приобретение 30% его голосующих акций по номиналу и еще 20% таких же акций на льготных условиях (в рассрочку и со скидкой 30% от номинала) (третий вариант).
Данные возможности, по сути, сохранились и сейчас в соответствии со ст. 25 Закона о приватизации.
Подавляющее большинство работников предприятий избрали второй вариант, дающий возможность сохранения контроля над приватизированным предприятием. Более того, в ряде случаев свои акции они затем внесли в уставный капитал другого (закрытого) акционерного общества, созданного исключительно с целью контроля над приватизированным предприятием, ставшим открытым акционерным обществом, и недопущения к его управлению сторонних инвесторов. Однако недостаток у работников собственных средств для приобретения акций потребовал привлечения к этому процессу фактических инвесторов (владельцев), при которых работники играют роль подставных лиц, и существенно усилил роль руководителей, получивших возможность различными путями приобрести значительные пакеты акций. В свою очередь все это породило различные злоупотребления и, по существу, лишило трудовые коллективы перспектив, на которые они рассчитывали.
Для сохранения государственного контроля за рядом приватизированных предприятий, имеющих особо важное народнохозяйственное значение, в федеральной собственности закреплялись контрольные пакеты акций (на срок до трех лет, который в ряде случаев затем продлевался), а также выпускалась "золотая акция", позволявшая при отсутствии "контрольного пакета" акций в течение срока ее действия (первоначально - также до трех лет) использовать право вето при принятии решений общим собранием акционерного общества <*>. В настоящее время "золотая акция" рассматривается Законом как "специальное право на участие РФ в управлении открытым акционерным обществом", состоящее не только в возможности применения права вето при принятии некоторых важнейших решений общим собранием общества, но и в возможностях требования созыва внеочередного общего собрания, обращения в суд с иском к исполнительным органам общества о возмещении причиненных обществу убытков и некоторых других (п. 1 ст. 5 Закона о приватизации).
Эти же потребности вызвали к жизни особенности приватизации государственных предприятий топливно-энергетического комплекса, включая предприятия энергетики, газового хозяйства, нефтяной и нефтеперерабатывающей промышленности, предприятий железнодорожного транспорта и некоторых других отраслей хозяйства. Они устанавливались президентскими указами и содержали многочисленные изъятия из правил законодательства о приватизации, нередко обусловленные и ведомственными, а не только публичными интересами. В особом порядке проводилась также приватизация совхозов и других государственных сельскохозяйственных предприятий и предприятий по переработке сельскохозяйственной продукции и материальному обслуживанию агропромышленного комплекса <*>. Наконец, акции некоторых приватизированных предприятий полностью или частично не были проданы из-за отсутствия приобретателей и остались в публичной собственности, а соответствующие предприятия - под контролем государства.
С этой точки зрения одним из перспективных способов приватизации в настоящее время можно считать преобразование государственных и муниципальных предприятий в открытые акционерные общества со 100%-ным публичным участием (ст. 20 Закона о приватизации). Такие "компании одного лица", формально будучи частными собственниками своего имущества, фактически находятся под полным государственным контролем, выполняя волю и реализуя интересы своего единственного акционера.
4. Продажа приватизируемых объектов по конкурсу и на аукционах
Основной формой приватизации мелких и средних предприятий (со среднесписочной численностью работающих до 200 человек и с определенной балансовой стоимостью основных фондов) стала продажа их имущества по конкурсу и на аукционах <*>. Она осуществлялась соответствующими фондами имущества, которые выступали в качестве продавцов.
На аукционе приватизируемые имущественные комплексы или отдельные объекты продаются покупателям, предложившим в ходе торгов наивысшую цену (п. 1 ст. 22 Закона о приватизации). При этом для продажи имущества мелких предприятий или отдельных объектов недвижимости использовался открытый аукцион, тогда как для реализации имущества средних предприятий (или принадлежащих публичным образованиям пакетов акций) использовался закрытый аукцион (закрытый тендер), предусматривающий ограниченный круг участников. Закрытые тендеры были рассчитаны на привлечение солидных инвесторов, хотя фактически во многих случаях повлекли участие подставных лиц и исключение реальных торгов. Действующий Закон о приватизации в ст. 22 не проводит различия между открытыми и закрытыми аукционами (кроме случая продажи акций на специализированном аукционе, который должен проводиться только в форме открытых торгов).
В отличие от аукциона конкурс предполагает выполнение приобретателем некоторых дополнительных условий (например, по сохранению профиля работы предприятия, определенного количества рабочих мест, вложения определенных инвестиций и т.п.), а не только уплаты наивысшей по сравнению с другими предложениями цены. Правовые акты о приватизации предусматривали проведение коммерческих конкурсов в форме открытых аукционных торгов или, в виде исключения, закрытого тендера (разрешенного только при приватизации предприятий торговли, общественного питания и бытового обслуживания, расположенных в сельской местности, при котором к участию в торгах допускались лишь работники приватизируемого предприятия и жители соответствующего региона).
Действующий Закон о приватизации в ст. 21 различает коммерческие конкурсы с инвестиционными и (или) социальными условиями. Инвестиционные условия могут предусматривать осуществление реконструкции, модернизации и расширения производства на приватизируемом объекте, а также осуществление протекционистских мер в отношении российских товаропроизводителей или погашение задолженности по бюджетным платежам. Социальные условия конкурса могут предусматривать сохранение прежних или создание новых рабочих мест, ограничения на изменение профиля деятельности предприятия, проведение мероприятий по охране окружающей среды и т.д. Важно подчеркнуть, что согласно п. 2 ст. 21 Закона о приватизации приобретатель объекта (победитель конкурса) получает право распоряжения им только после выполнения всех соответствующих условий данного конкурса <*>.
Ранее возможным было также проведение некоммерческого инвестиционного конкурса, при котором от покупателя требовалось "лишь" осуществление соответствующей инвестиционной программы, поскольку сам имущественный комплекс приобретался нередко за символическую плату. Кроме того, по инвестиционному конкурсу продавались принадлежащие государству пакеты акций (оплачиваемые приобретателями по номиналу, а не по рыночной стоимости, но при условии внесения определенных инвестиций в обусловленный срок). Все некоммерческие инвестиционные конкурсы должны были быть открытыми. К сожалению, и здесь отсутствие должного контроля за выполнением приобретателями условий конкурсов привело к многочисленным злоупотреблениям.
На конкурсах и аукционах могут продаваться принадлежащие публично-правовым образованиям акции открытых акционерных обществ.
5. Иные способы приватизации
В довольно ограниченных рамках в качестве способа приватизации государственных и муниципальных предприятий сохранилась аренда их имущества с правом последующего выкупа, рассматривавшаяся еще в конце 80-х гг. как основной путь приватизации ("разгосударствления"). Она допускается лишь в том случае, когда арендный договор с условием о выкупе был заключен до 17 июля 1991 г. (время вступления в силу ранее действовавшего Закона о приватизации предприятий) и содержит все условия о размере, сроке и порядке внесения выкупа (чего не требовало первоначально предусмотревшее такую возможность союзное законодательство об аренде). Кроме того, структурным подразделениям предприятий торговли, общественного питания и бытового обслуживания, ранее не имевшим в силу этого права на выкуп арендованного имущества, такое право могло быть предоставлено при их выделении из состава предприятия в порядке "коммерциализации" (п. 2 ст. 15 Закона о приватизации предприятий). Наконец, арендованные самостоятельные объекты нежилого фонда (здания, строения и отдельные помещения) продавались их арендаторам в порядке приватизации (с ограничениями, установленными госпрограммами приватизации).
Во всех остальных случаях арендатор имущества при
|
